La Protección Social en América Latina

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La cuestión social en América Latina aún enfrenta desafíos importantes. Si miramos particularmente la situación de la infancia, esto es aún más contundente, dado que a pesar de haber atravesado una etapa de crecimiento económico y mejora de muchos indicadores, no se ha podido revertir la tendencia a la transmisión intergeneracional e infantilización de la pobreza[1].

A partir de este contexto, abordamos el concepto de “protección social” para indagar en los distintos mecanismos mediante los cuales los países de América Latina procuran dar respuestas a dicha problemática.

La protección social, en tanto promueve instrumentos para enfrentar las desigualdades de las que parten muchas familias y sus integrantes, resulta fundamental para garantizar el bienestar de la infancia y romper con la reproducción intergeneracional de la pobreza. También es un instrumento fundamental para acelerar el progreso hacia las actuales metas globales de desarrollo.

En el marco de la agenda de desarrollo post-2015 la protección social está siendo centralmente reconocida[2], en tanto deviene estratégica para promover sistemas equitativos que garanticen el cumplimiento de los derechos humanos. [3]

 

Las dimensiones de la PS en la región

En cuanto a una posible clasificación de los países de América Latina en base a características comunes en sus enfoques y acciones con relación a la protección social, la CEPAL establece la siguiente[7]:

    – Protección como asistencia y acceso a la promoción. Protección social no contributiva focalizada en los pobres (PTC). Ecuador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Perú y República Dominicana. Caribe: Jamaica, y Trinidad y Tobago.

    – Posición intermedia entre asistencia y acceso a la promoción y garantía ciudadana. Además de PTC, se incorporan otras políticas de protección social no contributiva (focalizadas o universales, en ámbito de pensiones y salud) y se busca articular de manera progresiva los distintos componentes. Bolivia, Colombia, El Salvador, México y Panamá.

    – Protección social como garantía ciudadana (universalismo básico). Creciente articulación entre políticas de protección social no contributiva y contributiva. Se busca conformar sistemas integrados y coordinados de protección social. Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay.

La mirada sobre las principales orientaciones vigentes en las políticas de protección social en América Latina revela la interacción, pero también la distancia, que existe entre el desarrollo académico y las dificultades concretas que enfrentan los Estados al promover la formulación de sistemas integrales de protección social. Si bien en la mayoría de los países se habla propiamente de protección social, en otros como Costa Rica, Cuba y Venezuela se manejan conceptos más tradicionales de seguridad social. En otros casos, el término “protección social” se considera como un sinónimo de asistencia social para pobres y vulnerables, separado de la seguridad social[8].

En todos los casos, se puede observar que la responsabilidad de garantizar el cumplimiento de los derechos económicos y sociales recae fundamentalmente sobre los Estados, que juegan un papel central en la protección social, entendiéndola como un derecho y no como un privilegio o dádiva, en colaboración con los otros grandes actores que son las familias, el mercado y las organizaciones sociales y comunitarias.

El principal desafío, entonces, consiste en brindar una oferta diferenciada según las necesidades, pero que permita potenciar la igualdad y la integración social en lugar de perpetuar las brechas. En particular, se necesitan estrategias eficaces y solidarias que lleguen no solo a los sectores más pobres -con políticas focalizadas como las transferencias monetarias condicionadas- sino también a la población vulnerable, para evitar el riesgo de producir fragmentación social con una estructura de servicios para los pobres y otra para los no pobres, perpetuando así las inequidades existentes.

Así, en una región tan desigual y heterogénea como América Latina, es necesario construir sistemas de protección social integrados, que combinen distintas políticas de acuerdo con las necesidades y demandas de las particularidades que atraviesa la población y en particular los niños y niñas, como parte de los sectores más desfavorecidos. También es fundamental incluir a los jóvenes como destinatarios de estas políticas de protección social ya que, si bien hay mucha información diagnóstica sobre su situación de vulnerabilidad en múltiples dimensiones, los programas siguen priorizando a la infancia y -un poco menos- a los adultos mayores[9].

En este sentido, además del desafío presente en la coordinación interinstitucional, intersectorialidad y coordinación entre niveles de gobierno (para el caso de los países federales), deviene fundamental incluir las propias voces y opiniones de los niños, niñas y jóvenes para que participen en el entendimiento y diseño de los programas y sistemas de protección social, ya que  es a través de la inversión en estos sectores que se podrán revertir -a largo plazo- los escenarios de inequidad y desigualdad que aún persisten en la región.
 

Los programas de transferencia condicionada en AL

En la región existen en la actualidad 85 Programas de Transferencias Condicionadas (PTC) que funcionan como la principal red de protección social para cerca de 120 millones de personas en América Latina. Los organismos internacionales coinciden en que sin ellos, los índices de pobreza en la región serían peores y, con ello, más profunda la brecha de desigualdad[10].

Una de las características de este giro inclusivo, se dio por la incorporación del componente educativo en muchas de estas políticas, lo cual apunta a conseguir avances en materia de objetivos educativos, con la llegada a la escuela de públicos históricamente excluidos.

En términos de resultados, diversos estudios muestran impactos positivos de los PTC sobre algunos indicadores intermedios, tales como la matrícula y asistencia escolar, la regularidad en los controles médicos, especialmente para las familias más pobres y en países donde las barreras para el acceso son más altas. Al mismo tiempo, plantean algunas dudas sobre la calidad de los servicios a los que accede esta población[11].

En Brasil han tomado mucha importancia los programas de protección social no contributiva: Bolsa Familia y Brasil Sem Miseria[12].

Mientras que en Argentina, ya ha cumplido 5 años la Asignación Universal por Hijo y las primeras evaluaciones de impacto disponibles han revelado una gran capacidad para achicar las brechas de desigualdad[13].

Por su parte, en México podemos mencionar otro tipo de experiencia, la sanción de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), que busca garantizar los derechos sociales consagrados en la Constitución, a través la regulación del presupuesto destinado a políticas de protección, la creación de un Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) y la coordinación de acciones en este sentido, mediante el accionar de la Comisión Nacional de Desarrollo Social[14].

En tanto que en Chile, el enfoque de protección social da cuenta de una red crecientemente articulada de programas sociales y políticas sectoriales, en la que se combinan los componentes contributivos y no contributivos. Para mejorar la asignación de los recursos se han perfeccionado los instrumentos disponibles (Ficha CAS y la posterior Ficha de Protección Social que incluyó una gama más amplia de dimensiones de riesgo más allá del ingreso). El sistema chileno de protección social es innovador en varios aspectos. Las políticas no contributivas se han ampliado y han incorporado diferentes instrumentos de acuerdo con la especificidad de las necesidades sociales. La población que vive en una situación de pobreza y vulnerabilidad más extrema ha fortalecido su acceso a las redes de protección y promoción social, así como a las transferencias monetarias, mediante programas como Chile Solidario, la Asignación Social o Chile Crece Contigo.[15]

Por último, en el caso de Colombia podemos mencionar como novedosa la definición que hacen de protección social: El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario: Desarrollo para todos” reconoció la salud, pensión y trabajo como los derechos mínimos a garantizar como parte del Sistema de Seguridad Social Integral. Los aspectos relacionados con la salud están gestionados por el Sistema de Seguridad Social en Salud, las pensiones a través del Sistema General de Pensiones y los riesgos laborales por el Sistema General de Riesgos del Trabajo. Además, las políticas de vivienda y de servicios públicos también han sido incluidas como parte del sistema de protección social, ampliando entonces su definición.[16]

Al revisar estos y otros ejemplos en América Latina[17], es importante tener en cuenta el carácter dinámico de la estructura social de los países de la región, que obligan a actualizar y revisar permanentemente el contenido de las políticas públicas, incorporando la atención a nuevas problemáticas, tales como el creciente déficit de cuidado o las transformaciones en el mercado laboral.

Definiendo la cuestión de la Protección Social

Para entrar en el tema, es necesario comenzar por analizar qué se entiende por “protección social” y qué diversidad de enfoques encontramos al respecto.

Para ello nos basaremos en la descripción que realizan Simone Cecchini y Rodrigo Martínez para la CEPAL[4].La Comisión de Desarrollo Social de las Naciones Unidas define la protección social como “un conjunto de políticas y programas gubernamentales y privados con los que las sociedades dan respuestas a diversas contingencias a fin de compensar la falta o reducción sustancial de ingresos provenientes del trabajo, brindar asistencia a las familias con hijos y ofrecer atención médica y vivienda a la población”. Se reconoce que otros tres grandes actores —el mercado, las familias y las organizaciones sociales y comunitarias— son también proveedores de bienestar y protección social y que un sistema integral de protección tiene que tomar en cuenta sus interacciones.

Por su parte, la Organización Internacional del Trabajo la ha definido en función de los derechos a beneficios y prestaciones a los que la ciudadanía puede acceder para protegerse del brusco decaimiento en sus estándares de vida y ha elaborado la propuesta de “piso básico de protección social”. Este piso de protección incluye garantías de seguridad básica de los ingresos —mediante diversas formas de transferencias tales como pensiones para los adultos mayores o los discapacitados, prestaciones por hijos a cargo, y apoyo a los ingresos para los desempleados y los trabajadores pobres— y de acceso universal a servicios sociales esenciales en los ámbitos de la salud, la educación, la seguridad alimentaria, la vivienda, el agua y el saneamiento y otras. Con ello, se avanza a definir un conjunto de mínimos sociales que deben estar disponibles para cada ciudadano y ciudadana, independientemente de su situación económica y laboral.[5]

Finalmente, la CEPAL (2006) ha definido la “protección social” con el fin de generar respuestas asistenciales, de promoción y desarrollo social, ante los riesgos del entorno, con un enfoque de derechos, es decir, la “protección social como garantía ciudadana”.

En cada una de las propuestas y discusiones contemporáneas sobre protección social subyacen diversos énfasis u orientaciones conceptuales sobre cómo concebirla.

Los ejes que aparecen en tensión o debate al respecto, se vinculan fundamentalmente con el tipo de instrumento o instrumentos a utilizar para garantizar el acceso universal de la población a la protección social, sobre todo en cuanto a si éstos deben buscarse en la vía contributiva (y por ello ligados a las políticas de empleo), o bien -o además- a través de mecanismos no contributivos (donde aparecen con fuerza los programas de transferencias condicionadas de ingresos).

Directamente vinculado con lo anterior, se suscitan los debates en torno a los niveles de cobertura deseables y el hecho de la focalización o el universalismo. En todo esto subyace también una discusión acerca de las vías de financiamiento, el grado de solidaridad que suponen y la estratificación social a la que dan lugar; y, fundamentalmente, el tipo de garantías que buscan extenderse para el acceso a servicios de calidad para toda la ciudadanía. La discusión sobre el rol de lo público y lo privado también atraviesa a estos distintos posicionamientos.[6]

 

 


Equidad para la Infancia América latina, Agosto 2015 | Texto por: Mariel Rubín 


[1]    Para consultar indicadores ver:

      Pobreza Infantil en América Latina y el Caribe, CEPAL, 2013

      Pobreza Infantil en América Latina y el Caribe, UNICEF, 2010

[2]    Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe, Una perspectiva comparada, CEPAL, 2014

[3]    Más Equidad para hacer realidad los derechos humanos, Equidad para la Infancia, 2015  

[4]    Protección social inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos, CEPAL, 2011

[5]    Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe, Una perspectiva comparada, CEPAL, 2014

[6]    IDEM 

[7]    Protección social inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos, CEPAL, 2011

[8]    IDEM

[9]   Invertir para transformar. La juventud como protagonista del desarrollo, libro presentado por la organización iberoamericana de juventud (OIJ), 2014

[10]    Sistemas de Protección y Programas de Transferencias Condicionadas como políticas de inclusión social en América Latina

[11]    La educación en América Latina: logros y desafíos pendientes, Margarita Poggi, IIPE-UNESCO, 2014

[12]    Sistemas de protección social en Brasil

[13]    El gran desafío – Romper la Trampa de la Desigualdad desde la Infancia. Aprendizajes de la Asignación Universal por Hijo

[14]    Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe: México

[15]    Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe: Chile

[16]    Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe: Colombia

[17]    Sistemas de Protección y Programas de Transferencias Condicionadas como políticas de inclusión social en América Latina

Otras referencias para ampliar la información:

Infancia y (des)protección social

Desbalance etario del bienestar: El lugar de la infancia en la protección social en América Latina. 

Sistemas de protección  y cuidado en la región. 

Avances y desafíos de los Sistemas de Protección Social en América Latina.

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