Cargar agua puede parecer una tarea improbable o poco común en grandes centros urbanos del siglo XXI. Sin embargo, no son pocos los lugares donde se vuelve una actividad diaria, como otras tantas que forman parte de la rutina de cada familia. Allí, las niñas y las mujeres asumen el mayor protagonismo como cargadoras de agua en el mundo. La falta de acceso al agua y al saneamiento no sólo es la causa de numerosas enfermedades sino también de discriminaciones de género, edad y condición social. Las mujeres y niñas son, también, quiénes enfrentan mayor pobreza de tiempos para dedicarse a cualquier otra tarea que no sea la de afrontar casi en soledad la responsabilidad de los cuidados. La insuficiencia de servicios de cuidado como los centros de desarrollo infantil y los servicios de salud las perjudica y sobrecarga, y reduce de manera considerable el tiempo que podrían utilizar para estudiar, jugar o trabajar.
Peor aún es la situación de las niñas, niños y adolescentes que viven en zonas inundables, de sequias y/o de desastres naturales. Como advierte UNICEF(1), los niños y las niñas de América Central y el Caribe, por ejemplo, enfrentan la doble amenaza de una temporada de huracanes más fuerte y la incidencia del COVID-19, circunstancia que no ocurre en otras regiones. El desplazamiento y la interrupción de servicios causados por las tormentas podrían aumentar la vulnerabilidad de niños y familias al virus, lo que los coloca en mayor riesgo potencial frente a otros de otras regiones.
En este marco, emerge un nuevo conjunto de políticas de cuidado infantil, y particularmente de infraestructura del cuidado, que aborde el acceso a servicios esenciales, estructurales y prioritarios para la niñez y, a la vez, incida en las brechas entre los géneros. Esta agenda novedosa y ciertamente disruptiva requiere de una intervención coordinada y liderada no solo por áreas estatales clásicas dedicadas a la cuestión social.
Esta nota debate de Equidad para la Infancia nos adentramos en la temática de la infraestructura del cuidado. El análisis se estructura en cuatro partes. La primera refiere a la pobreza multidimensional, enfatizando cómo la misma permite visualizar distintas brechas sociales que hay en la región latinoamericana en infraestructura del cuidado a la niñez. La segunda parte, introduce qué es la infraestructura del cuidado. La tercera se detiene sobre experiencias de políticas desarrolladas en los países de la región. Finalmente, en las conclusiones se destacan algunos de los retos de esta agenda en políticas a su favor.
Pobreza multidimensional y brechas de infraestructura
Al finalizar 2020, la pandemia habrá dejado en América Latina y el Caribe alrededor de 13.3 millones de personas contagiadas y 456 mil muertos. Brasil es el país más afectado por el COVID-19 en la región, con más de 6,6 millones de casos confirmados. Argentina se ubica en segundo lugar, con alrededor de 1,46 millones de infectados. Colombia, por su parte, ha registrado un total de 1.3 millones y México 1.17 millones de casos. Perú, Chile y Ecuador son otras naciones de las más afectadas(2).
Según estimaciones de UNICEF, al finalizar el 2020 habrá 1,3 millones de pobres más entre los niños, niñas y adolescentes en comparación con 2019, una cifra que elevará al 56% la cantidad de menores de 14 años en dicha condición. Al comenzar la pandemia, dicho organismo había pronosticado ese número en 750.000, pero todo se agravó en cuestión de meses. Así, entre diciembre de 2019 y diciembre de 2020 el número total de pobres entre los niños y las niñas ascenderá de 7 a 8,3 millones.
La coyuntura actual de la niñez en la región latinoamericana es crítica. Pese a no ser los primeros en infectarse por el COVID-19, son las familias quienes sí han sufrido las mayores reducciones de ingresos y padecen la menor cantidad y calidad de alimentación a consecuencia del cierre de comedores en las fases más críticas de la pandemia. En paralelo, han crecido las desigualdades en la escolarización, aspecto que ya era visible por la marcada tendencia a la mercantilización de la educación en muchos países, pero que sin dudas la crisis sanitaria profundizó(3).
Brechas educativas, de acceso a servicios esenciales para el cuidado de la salud, pobreza de tiempos y derechos a cuidados: si hacemos foco en la pobreza estructural y persistente de niños y niñas, pues, no sólo se trata de un problema de ingresos de sus familias, sino que hay una pobreza multidimensional con desigualdades variadas. Algunas de ellas ciertamente críticas, como la mala alimentación, que no necesariamente siempre implica escasez sino déficit de nutrientes en lo que se come(4).
Según UNICEF, la pobreza infantil puede definirse como una situación en la que los niños y las niñas sufren alguna privación de los recursos necesarios para sobrevivir, desarrollarse y prosperar, lo que les impide disfrutar de sus derechos, alcanzar su pleno potencial o participar como miembros plenos y en pie de igualdad en la sociedad(5).
El documento “Medición multidimensional de la pobreza infantil”, elaborado a partir de un proyecto conjunto de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas y la Oficina Regional del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF-LACRO), indicó que los niños y niñas que “viven en pobreza están privados de un nivel adecuado de nutrición, instalaciones de abastecimiento de agua y saneamiento, acceso a servicios básicos de atención en salud, alojamiento o educación, condiciones que otorgan un carácter multidimensional a la pobreza infantil”(6).
La situación de las infancias latinoamericanas tiende a estudiarse desde la condición de pobreza monetaria que tienen los hogares y es, a partir de esas mediciones, que se deciden e impulsan las políticas públicas. Sin embargo, junto a la pobreza monetaria se debe considerar también a la pobreza multidimensional no monetaria. La crisis generada por la pandemia dejó a la vista y amplificó de manera dramática las desigualdades estructurales. Y es precisamente solo desde un encuadramiento multidimensional de la pobreza en que se deben discutir y promover acciones que tiendan a erradicarla.
Los niños, niñas y adolescentes tienen una mayor vulnerabilidad frente a la pobreza asociada al cuidado de los adultos, especialmente en su familia. Hay un registro intangible de estos padecimientos desde la infancia, asociados a sus efectos “acumulativos”: la pobreza en la niñez determina fuertemente la pobreza en la vida adulta. Dicho de otro modo: es más complicado lograr la movilidad social ascendente si se parte desde una condición de pobreza en la infancia porque, dado precisamente su carácter multidimensional, incluso pudiendo superar la pobreza monetaria hay otras dimensiones que dejan efectos irreversibles para el resto de la vida: por ejemplo, todo lo relativo a la malnutrición de los primeros años. Por lo tanto, la pobreza infantil también termina siendo un eslabón clave en la reproducción intergeneracional de la pobreza y la desigualdad, lo que vuelve prioritaria su erradicación si efectivamente se quiere incidir sobre un factor determinante en la pobreza estructural de los países.
Obra pública y brechas de edad, género y sociales
De esta manera, un buen diagnóstico termina dotando de mayor efectividad a las políticas. Si el Estado por definición tiene una actuación acotada en la resolución de las demandas sociales, por cuanto siempre una política pública incide solo parcialmente en una realidad crítica y cambiante y puede expresarse por acción u omisión(7), pues entonces resulta prioritario identificar cuáles son los nichos que determinan esa situación de pobreza y cuya inalterabilidad reproduce esa condición generación tras generación.
Entre los expertos y las expertas y los organismos internacionales existe un consenso generalizado que considera que la pobreza es una faceta de la desigualdad y que enfrentarla requiere abordarla en todas sus dimensiones. Este punto de partida diferencial en el diagnóstico implícitamente también hace alusión a la necesidad de un rol más presente del Estado en el mercado, obligando a esfuerzos que prioricen a quienes actualmente más padecen esas inequidades, que son infancias y mujeres.
Uno de los retos que se presenta frente a ese crítico escenario es el de abordar las brechas de infraestructura y sostener políticas públicas de cuidado en favor de los niños, niñas y adolescentes, y que incidan en las brechas sociales, de edad y entre los géneros.
Las infancias, las adolescencias, las juventudes y los géneros deben ser contemplados en la planificación y la provisión de infraestructura. En tal sentido, el vínculo entre las condiciones habitacionales y las de vida de la niñez y adolescencia y sus familias permite evidenciar las determinaciones de políticas públicas dedicadas a mejorar el desarrollo en la región.
Un documento elaborado por la CEPAL(8), menciona que la falta de agua potable, saneamiento y energía tienen consecuencias perjudiciales para la salud, mientras que la falta de materiales de calidad en la construcción de viviendas expone a sus habitantes a riesgos climáticos, seguridad y hacinamiento, que en un contexto de pandemia favorece al contagio del Covid-19 y otras enfermedades. La obra pública es, entonces, un instrumento de crecimiento económico, de creación de empleo pero también de igualación de accesos a servicios básicos. Entendida como fundamental para reactivar la economía de los países en desarrollo, y mucho más después de un año donde la pandemia ha deteriorado significativamente todos los indicadores(9), hoy la obra pública que actúe específicamente sobre las desigualdades que padecen los dos universos poblacionales más vulnerables (infancias y mujeres) resulta fundamental.
Llamativamente, no hay muchas investigaciones que destaquen la importancia de la obra pública para disminuir en las desigualdades y actuar en materia de infancias y género. Sí se sabe, por ejemplo, que la inversión en agua y saneamiento tiene un impacto directo en la salud de la población, especialmente de los niños, puesto que las enfermedades de origen hídrico aumentan las tasas de morbilidad y mortalidad infantil, así como también causan problemas de desnutrición(10). De acuerdo a estimaciones de Emilio Lentini y Federica Brenner(11), progresos en el suministro de agua pueden reducir la morbilidad por diarrea en un 21%, el saneamiento mejorado en un 37,5%, el lavado de manos- que con la pandemia se volvió también un recurso para evitar el contagio del COVID-19- hasta un 35% y mejoras adicionales en la calidad del agua potable, como la desinfección en el punto de consumo, pueden reducir los episodios diarreicos hasta un 45%.
Pero quizás más grave que la falta de investigaciones sea la dispersión de los registros que toman los países para estudiar estos déficits, lo que complejiza mucho la medición y, consecuentemente, condiciona las intervenciones. La baja tradición evaluativa que domina a buena parte de la gestión pública latinoamericana conduce a que las acciones sean dispersas o espasmódicas, terminando muy influenciadas por el gobierno de turno. Por otro lado, los países fuertemente endeudados afrontan más restricciones para actuar en ese sentido, por los compromisos de prudencia fiscal y limitación del gasto público que deben afrontar con sus acreedores.
Lo propio ocurre con el déficit habitacional, que es un rasgo central de la desigualdad y especialmente de la desigualdad urbana de las grandes ciudades latinoamericanas. Desde el absurdo caso de Argentina, donde la apropiación y valorización del suelo por parte de grandes desarrolladores combinada con inacción estatal en décadas ha conducido a naturalizar la compra-venta de inmuebles y hasta la cotización de alquileres en dólares estadounidenses, pero también los desplazamientos a la periferia que se registran en otras grandes metrópolis de Colombia o Brasil, hoy lo que se puede observar es el fenómeno de la precariedad habitacional que afecta, principalmente, a infancias y mujeres.
El 51,2% de los niños, niñas y adolescentes (80 millones de personas) que habita en las zonas urbanas de Latinoamérica reside en hogares con algún tipo de precariedad habitacional, informó recientemente la CEPAL. Los niños, niñas y adolescentes tienen un 44% más de posibilidades que un adulto de vivir en condiciones habitacionales deficitarias.
En Argentina, según datos de 2016, poco más del 46% de los menores de entre 0 y 17 años sufre algún tipo de déficit habitacional. En México, en tanto, la misma cifra llega al 49,9%, mientras que en Colombia, ronda el 30%.
Para la CEPAL, “es posible afirmar que la niñez y adolescencia que vive con precariedad habitacional grave tienen una mayor probabilidad de morir antes de cumplir los 5 años, de padecer desnutrición, de no contar con un seguro de salud, de experimentar una atención prenatal deficiente, de transitar embarazos tempranos y sin planificación familiar, de no acceder a instancias de cuidado adecuado ni de aprendizaje temprano, o de no asistir a la escuela en la adolescencia”(12).
El Objetivo de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas para el agua y el saneamiento, el objetivo 6, pide un acceso universal y equitativo al agua potable segura y asequible en 2030. Un primer paso para ello es proporcionar a todo el mundo un servicio básico a una distancia que requiera 30 minutos de ida y de vuelta, y el objetivo a largo plazo es que todo el mundo tenga agua potable disponible en el hogar. Allí se cuela también el costo económico de los servicios públicos, y el enorme desafío que afrontan los estados por consagrar tarifas sociales que los vuelvan pagables para los sectores de la población más vulnerables. Nuevamente, se impone la necesidad de contar con registros confiables que en este caso garanticen subsidios progresivos para que el costo fiscal de afrontarlos no termine generando consecuencias que tensionen la economía.
No tener acceso a agua entubada dentro (o inmediatamente afuera) de la vivienda, obliga a los miembros del hogar a destinar parte de su tiempo al acarreo de agua. Como señala UNICEF, “cuando el agua no está en el lugar donde se vive y es preciso buscarla, son nuestras mujeres y niñas quienes lo están pagando con su tiempo y con su pérdida de oportunidades”(13).
Infraestructura del cuidado
Es importante comprender que el cuidado es tanto un derecho como una función social y, como tal, implica la promoción de la autonomía personal, la atención y la asistencia a las personas en situación de dependencia. Cuando hablamos de cuidado nos referimos a un conjunto de acciones que la sociedad lleva a cabo para procurar el desarrollo integral y el bienestar cotidiano de aquellas personas que se encuentran en una situación de dependencia y necesitan ayuda de otras personas para llevar a cabo las actividades de la vida cotidiana(14).
La Organización Social del Cuidado alude a la forma en que las familias, el Estado, el mercado y las organizaciones comunitarias, interrelacionadamente producen y distribuyen cuidado. Esto significa que la provisión de cuidados necesita de estos actores y de una continua relación entre las actividades y responsabilidades.
Numerosos estudios evidencian que en nuestra región esta organización es injusta. Es decir, que las responsabilidades de cuidado se encuentran distribuidas de forma desigual entre los actores mencionados y, a su vez, inequitativa entre varones y mujeres. El trabajo de cuidado es asumido mayoritariamente por los hogares y, al interior de ellos, por sus integrantes mujeres. Además, al ser un trabajo no remunerado o muy mal pago, también ubica a las mujeres en una situación de desigualdad de ingresos muy importante. En ese sentido, un informe de este año de la Dirección Nacional de Economía, Igualdad y Género del Ministerio de Economía de Argentina estima que el trabajo doméstico y de cuidados no remunerado representa un 15,9% del PBI de ese país, incidencia que en pandemia habría aumentado casi en 6 puntos porcentuales(15).
La mencionada sobrecarga de tareas de cuidado que afrontan los hogares, y casi exclusivamente las mujeres, debe llamar la atención de la sociedad en su conjunto y del Estado, en particular, para asumir la responsabilidad de garantizar y mejorar el bienestar de aquellas personas en situación de dependencia, especialmente el cuidado de las nuevas generaciones -con énfasis en la primera infancia-, de importancia estratégica para el desarrollo a largo plazo del país. Y en esa dirección, se plantea que el Estado brinde servicios del cuidado acentuando el derecho de las personas a ser cuidadas y no la obligación de las mujeres a hacerlo.
La oferta educativa estatal es insuficiente para cubrir la demanda total de los niños y las niñas en edad escolar inicial, generando así importantes consecuencias para la reproducción de las desigualdades sociales. Para garantizar los servicios de cuidado integrales, homogéneos y universales, sin fragmentaciones territoriales ni jurisdiccionales, se debe atender en simultáneo los distintos niveles de cuidado, tomando en cuenta las necesidades diversas de las familias, fortaleciendo los marcos normativos que reconozcan el derecho al cuidado y sus implicancias.
Una nueva agenda de políticas de infraestructura del cuidado
Reducir las brechas de infraestructura, potenciar la creación de trabajo e igualar los accesos a los servicios esenciales con escala territorial a favor de la niñez y la reducción de las inequidades entre los géneros, deben ser parte de la agenda de reconstrucción a partir del COVID-19 en la garantía del derecho al cuidado en América Latina.
Desigualmente pobres son las niñeces de América Latina. Tienen menor acceso a servicios de salud, educación, agua y saneamiento, entre otras dimensiones de bienestar.
Las infancias, las adolescencias, las juventudes y los géneros deben ser considerados en la planificación y la provisión de infraestructura, pero suelen ser dejados de lado. Por ello, es indispensable trabajar en visibilizar estos aspectos. Como decíamos anteriormente, las obras públicas son un instrumento de crecimiento económico y de creación de empleo, pero también de igualación de accesos a servicios básicos, movilidad, espacios públicos y saneamiento para toda la población. En particular, pueden incidir en la reducción de la desigualdad entre los géneros y en las infancias, adolescencias y juventudes.
Resulta importante, entonces, entender que el cuidado es un derecho y también una función social. Hablar de cuidado significa referirse a las acciones que una sociedad lleva adelante en favor de desarrollo integral y el bienestar de las personas en una situación de dependencia y que necesitan ayuda de otras.
En general, los países latinoamericanos carecen de políticas amplias e integrales de cuidado, lo que lleva a reflexionar acerca de que el cuidado no es considerado un derecho universal e irrenunciable. Por eso es clave que sea abordado como un bien público debido a que toda la sociedad se beneficia del mismo y apropia económicamente lo que el cuidado dispensa.
En ese sentido, parece ineludible garantizar la conectividad y el acceso a los servicios públicos esenciales como el agua, el transporte y bienes esenciales (salud, educación, etc.) como parte de las políticas públicas de un país. Esa garantía, como se indicaba más arriba, debe estar dada por la eficiencia en la cobertura y la calidad en la prestación. Pero también debe poder asegurar la sostenibilidad económica a través de un esquema de subsidios que prioricen a los que menos tienen y privilegien a los sectores más estructuralmente desiguales. Un servicio público puede ser prestado por terceros vía concesión, pero no dispensa al Estado de la responsabilidad de proveerlo. A su vez, su costo debe ser accesible para los más desfavorecidos, que son los que destinan proporcionalmente una mayor parte de sus ingresos a solventarlos.
Son varios los países de la región que avanzaron hacia la consolidación de los sistemas de cuidados. Se registra, en ese sentido, una fuerte ampliación de la infraestructura del cuidado. La valoración de las transformaciones que se están promoviendo es positiva, aunque también es evidente que queda mucho camino por andar porque es una agenda en desarrollo. Incluso, en ese horizonte se plantea el desafío de que aquella oferta impulsada no sea utilizada como se espera o por quienes más la necesitan.
Algunas experiencias recientes merecen destacarse. En Argentina, el Ministerio de Obras Públicas constituyó este año un fondo de infraestructura que destinará un 8,5% del presupuesto del organismo para crear una red de infraestructura de cuidado que tenga eje en la infancia, la salud y el género. Unas de las metas expresadas es ampliar el acceso a los servicios de cuidado y la protección de los derechos. La construcción de unos 300 Centros de Desarrollo Infantil (CDI), por ejemplo, beneficiará a 28.800 niños y niñas de 45 días a 4 años de las poblaciones más vulnerables de Argentina. La localización de estos Centros es definida sobre la base de un Índice de Inequidades en la Primera Infancia (IPI), que fue construido a partir de tres criterios compuestos por dimensión: vulnerabilidad y desigualdades de accesos a cuidados en la niñez; demográfica y escala de ciudades; y viabilidad de suelo, gestión y sostenibilidad en el tiempo. Además, se pondrán en funcionamiento distintos Centros de Abordaje Integral para las Mujeres y una Red Sanitaria Federal, bajo la cual se levantarán centros de salud y apoyo a la infraestructura sanitaria. Es una experiencia innovadora y ciertamente disruptiva que habrá que seguir de cerca para medir su impacto en el mediano plazo.
En Brasil, el gigante sudamericano, durante la pandemia se agravó la inseguridad alimentaria y nutricional: uno de cada cinco habitantes no tuvo qué comer en algún momento del año. Frente a este panorama, el gobierno de derecha de Jair Bolsonaro dispuso un programa de subsidios monetarios para 60 millones de hogares. La vigencia de esta medida culminará el próximo 1 de enero sin que aún Bolsonaro haya anunciado su continuidad. Si eso no ocurre, por lo menos unos 15 millones de habitantes caerán en la pobreza, una condición en la que ya viven 50 millones de brasileños, reportó la Fundación Getulio Vargas (FGV).
En México, por su parte, la pandemia causó que al menos 16 millones de personas cayeran en la pobreza por ingresos en lo que va de 2020, según un estudio de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). La cantidad de mexicanos pobres creció de 22 millones en 2019 a 38 millones este año pese a las distintas medidas sociales y económicas tomadas por el presidente de centro izquierda Andrés Manuel López Obrador.
Conclusiones
El cuidado debe ser abordado como un bien público, en el sentido de que toda la sociedad se beneficia del mismo, no sólo las personas dependientes. En tanto dimensión de la ciudadanía, la responsabilidad que le compete al Estado en su impulso y desarrollo y, fundamentalmente, sostenimiento a largo plazo, es central. Los sistemas integrales de cuidado en el mundo apuntan en esta dirección, y para evaluar en cada país las condiciones de posibilidad para construir las herramientas políticas más adecuadas se deben considerar múltiples dimensiones: las brechas entre la inversión y las demandas sociales, las coberturas en seguridad social, la formalidad en el mercado laboral, los modelos de cuidado, la transición demográfica y las estrategias para la reducción de la pobreza, entre otras cuestiones.
Dentro de esta problemática general, el cuidado infantil ha ido cobrando una importancia sin precedentes en la región durante los últimos años: la evidencia señala que las tareas de cuidado de niños y niñas en América Latina recae mayoritariamente en las familias, especialmente en las mujeres y, entre ellas, en las de menores recursos económicos. Una agenda que priorice la reducción de las desigualdades debe enfocarse en estas asimetrías y promover infraestructura que contribuya a minimizarlas.
Impulsar la cuestión de la infraestructura del cuidado en la agenda de discusión de la política pública resulta un aspecto prioritario para el desarrollo de las sociedades igualitarias y garantías de derechos esenciales de las niñas, niños y adolescentes.
Equidad para la Infancia, diciembre, 2020. Texto elaborado por Roxana Mazzola.
Referencias:
1- UNICEF Comunicado de prensa
3- Brechas educativas en la pandemia: los retos de la educación a distancia, Equidad para la Infancia, agosto 2020.
4- Infancias y hambre oculta en América Latina, Equidad para la Infancia, abril 2020.
5- Bienestar y pobreza en niñas, niños y adolescentes en América Latina. Buenos Aires, Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), 2016.
6- Espíndola, Ernesto; Sunkel, Guillermo; Murden, Andrea y Milosavljevic, Vivian (2017), Medición multidimensional de la pobreza infantil: una revisión de sus principales componentes teóricos, metodológicos y estadísticos. Santiago de Chile, CEPAL-UNICEF.
7- Jaime, Fernando; Dufour, Gustavo; Amaya, Paula y D’Alessandro, Martín (2013), Introducción al análisis de políticas públicas. Buenos Aires, Universidad Nacional Arturo Jauretche.
8-Rubio, Mónica (2019), Infancia y desigualdad habitacional urbana en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile, CEPAL.
9-Según estimaciones de CEPAL, América Latina y el Caribe afrontará para fin de 2020 una caída del 7,7%, en lo que será uno de los peores registros globales de la historia. Ver Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2020, diciembre 2020.
10- UNICEF estima que en todo el mundo cerca de 1000 niños mueren por día a causa de enfermedades diarreicas asociadas con agua potable contaminada, saneamiento deficiente o malas prácticas de higiene. Su escasez global ha llevado a que el agua ya cotice en el mercado de futuros de materias primas, según informó en diciembre la agencia CME Group.
11- Letini, Emilio y Brenner, Federica (2013). Agua y Saneamiento: un objetivo de Desarrollo del Milenio. Buenos Aires, Revista Voces en el Fénix N° 20, noviembre.
12- Op. Cit., 2019.
13-UNICEF Comunicado de prensa https://www.unicef.org/es/comunicados-prensa/la-b%C3%BAsqueda-de-agua-es-menudo-una-p%C3%A9rdida-de-tiempo-colosal-para-las-mujeres-y
14- La manera en que las sociedades organizan el cuidado que permite la reproducción cotidiana de la vida de las personas ha sido una preocupación histórica de los estudios de género, pero que en algunos países ha
